Isaac Lira
repórter
Para concretizar os princípios norteadores da gestão pública – eficiência, resultado, funcionamento orientado para o cidadão – os gestores precisam lançar mão de uma série de medidas, chamadas instrumentos ou ferramentas de gestão e consideradas fundamentais para que uma instituição pública consiga bons índices de desempenho. Essas ferramentas foram quase todas pensadas em conjunto com a chamada Reforma do Estado, iniciada no Brasil, em 1995, e visavam modificar o funcionamento do poder público, de burocrático para social.
Como a oferta de serviços aos cidadão e o funcionamento da máquina pública com qualidade aliada ao menor gasto possível foram eleitos como prioridades, os instrumentos favorecem a participação social, a avaliação constante e o acompanhamento dos resultados. Independente do nome que se dê a tais instrumentos – e com a expansão das tecnologias da informação e da internet eles são cada vez mais diversos – o objetivo é aliar o resultado e a eficiência. Alguns são amplamente difundidos e aprovados. Outros, principalmente os que implicam uma diminuição da presença direta do poder público, são polêmicos e rechaçados por alguns setores da sociedade.
A orientação para o resultado e a desburocratização são alguns dos principais pontos. Esses dois princípios geraram ações e instrumentos de gestão específicos. Os contratos de gestão são exemplos de orientação para o resultado. De acordo com a diretora do Centro de Ciências Sociais Aplicadas da UFRN Arlete Duarte, o Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais (Reuni) é um exemplo. Ao invés de simplesmente “dividir” os recursos para Universidades Federais, o Governo destina essa verba a partir da apresentação de projetos. As universidades apresentam projetos com metas claras e objetivas e, caso aprovado, o dinheiro é liberado. Ao mesmo tempo, existe a cobrança dessas metas por parte do Ministério da Educação.
As centrais do cidadão são outro exemplo. Criadas inicialmente no estado da Bahia, as centrais se espalharam pelo país como exemplo de desburocratização. Como se sabe, vários serviços, como emissão de documentos, pagamento de contas, etc, são oferecidos em um só lugar, facilitando a vida da população. Eis a diferença: ao invés de simplesmente exigir do cidadão determinados documentos (RG, CPF, etc), o poder público passou a tentar simplificar o processo de sua obtenção. O primeiro modelo, que somente cobra, é burocrático, no sentido pejorativo da palavra. O segundo, em teoria, é social.
Uma outra vertente forte, cujos princípios remontam ao texto da Constituição Brasileira, é a participação social. Os governos no Brasil têm a obrigação de discutir com a sociedade os rumos da política e da gestão. Isso se expressa, na prática, a partir de uma série de canais de participação, instrumentos para captar o pensamento dos cidadãos. Há uma série de problemas na execução desse princípio básico, desvirtuando o objetivo principal, que é dar espaço para a sociedade contribuir com as decisões.
Contudo, os instrumentos são conhecidos: audiências públicas, ouvidorias, conselhos deliberativos, conferências nacionais, entre outros. As ouvidorias, responsáveis por colher a opinião do usuário sobre serviço e fiscalizar a instituição, nem sempre são independentes a contento. Já os conselhos deliberativos – como os conselhos de saúde, educação, tutelares da criança e adolescente – sofrem críticas por nem sempre terem preparo técnico adequado e por incorrerem em partidarização efetiva. “Alguns conselhos acabam desviando o foco da própria atuação”, diz Arlete Duarte.
A “competição administrada” é um outro instrumento para promover excelência. Um exemplo bastante claro dessa ferramenta são os editais de cultura. O poder público, através de editais, promove uma “competição” entre variados setores do mundo artístico para colher os melhores projetos. Assim, os proponentes competem pelo recurso ofertado. Essa forma de trabalhar e destinar recursos é comum em outras áreas, como ensino superior e ciência e tecnologia.
Estado vem optando por delegar funções
Um dos instrumentos mais contestados é a descentralização dos serviços do Estado através das Organizações Sociais, Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, Parcerias Público-privadas, entre outras. Setores contrários ao aumento das parcerias entre setor público estatal e a iniciativa privada e o terceiro setor classificam essas iniciativas como “privatização”, “terceirização”, etc. Sem entrar no mérito, o fato é que nos últimos anos esses instrumentos têm sido largamente utilizados, independente da inclinação ideológica do governo do momento. Todos eles diminuem a presença direta do poder público na oferta de serviços.
Uma das políticas de saúde mais presentes nos últimos oito anos é a das Unidades de Pronto-atendimento. Espalhadas pelo país, elas realizam procedimentos de baixa e média complexidade e, entre outros objetivos, visam diminuir a incidência de pessoas nos hospitais vocacionados para procedimentos mais complexos. Em vários estados, como São Paulo, Minas Gerais e Pernambuco, as UPAs são administradas por organizações sociais. Em Natal, houve uma tentativa com a UPA de Pajuçara, mas uma decisão judicial afastou a possibilidade. Nesses casos, o Estado delega a função de administrar. Defensores do SUS, por exemplo, são contra a idéia.
Já nas Parcerias Público-privadas a questão é a falta de poder de investimento do Estado. A construção da Arena das Dunas é um exemplo. Sem condição de arcar com os custos do estádio, o Governo fez uma PPP, onde a construtora banca a obra e pode explorar economicamente o empreendimento pronto durante um número de anos específicos. As PPP´s foram criadas basicamente para tentar resolver a dificuldade do poder público de bancar obras estruturantes, de grande porte.
Existe ainda uma outra forma de atuação do poder público em termos de instrumento de gestão. São as agências reguladoras. No Brasil, estão em voga desde as privatizações iniciadas durante o Governo FHC. A Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), Agência Nacional de Petróleo (ANP), Agência Nacional de Enérgia Elétrica são exemplos. Elas regulam setores estratégicos, o que traz uma nova função para o Estado: regulador. Esse é um campo também aberto para distorções. De acordo com Arlete Duarte, muitas agências são constituídas pelas mesmas pessoas que controlam os setores da economia que deveriam regular. Isso traz prejuízos à independência e podem inviabilizar o processo de regulação.
Bate-papo
Arlete Duarte » diretora do Centro de Ciências Sociais Aplicadas da UFRN
O que há em termos de instrumentos para a efetivação da gestão pública?
As ouvidorias, audiências públicas, são canais importantes de interlocução. Servem não só para deixar mais claro, mais transparente, as ações públicas, mas para dar a oportunidade de a população participar da gestão. As agências reguladoras são formas de regular alguns setores. São instrumentos gerenciais. Há também as organizações sociais (OSs) e organizações da sociedade civil com interesse público (Oscip´s), os contratos de gestão para contratualizar e pactuar, etc. Isso tudo inaugura uma série de funções novas para o Estado.
E os conselhos?
Já os conselhos são de outra forma. Além de instrumentos de participação, eles são instrumentos de gestão. No caso do SUS, por exemplo, os conselhos de saúde funcionam como controle de gestão. Desde o início do SUS, o controle social foi colocado como deliberativo também. Ele pode cobrar, definir agenda, elaborar planos, etc.
A participação da população, a avaliação e a cobrança de resultados são os principais pontos?
Essas são alguns das principais mudanças desde a chamada reforma do Estado. A ideia de contratualizar, avaliar os resultados, a produtividade, a eficiência, o controle social e participação como um todo. Há também as audiências, os fóruns. Todas essas são alterações colocadas por essa reforma do Estado.
